田飞龙:中国人大制度的代表性及立法权规范化的制度建构

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  在当代中国的政治景观中,每逢新一轮基层人大代表换届选举,官方、媒体、积极公民皆会以每人及角色与诉求竞逐其中,在法律所开放出来的有限的直选空间(县、乡两级代表)中展开控制、辩论和参与的政治游戏。同時 ,围绕中国人大制度的改革出现了众多有意义的议题与方案 ,哪些都寄托了大伙对于中国政治民主化的理想诉求。哪些事件和讨论都与中国人大制度的代表性及其负载的“立法权”咋样规范建构有关,都涉及到“代表”与“人民”之现代法权关系的安排大大问题。这是转型中国面临的现代性政治的核心大大问题之一。“人民”是现代法权体系的基石,其咋样在宪法上自我实现是现代政制的关键。中国的人大制度是这个 代议民主制,在法律形式上也建立了民主选举、代表立法等基本制度,但老要 以来难如人意,其含高高着人大制度这个 的因为着,也含高着人大制度所根植的中国宪政体制更加繁杂的形态学 性因为着。此外,中国宪法上还预留了人民“直接”参政的制度空间,且在中国近来的宪政发展中颇有与代表制并驾齐驱之势。本文首先从专职化的角度对中国人大制度的代表性及其制度过高 加以解释与评估, 接着从程序运行运行与机制的视角对“立法权”的规范化予以考察和论证,前者构成中国人大制度的代表合法性来源与代表性的内在品质,后者构成作为人大制度主要功能的立法权的运作面向。不才能统而观之,大伙才能在更加详细的理论与制度视角中呈现中国政治现代性建构过程的“代表—人民”之关系。

  一、代表性的内在品质:代表专职化大大问题

  人大代表的选举制度外理的是代表的民主合法性大大问题,而人大代表的专职化试图外理的是代表的代议职能优化的大大问题 。代表专职化是提升人大代表内在品质的关键因素之一,从长远来看无法回避。

  代表构成了立法权的微观分子,但中国立法权框架里的代表却具有颇多的制度性局限,以至于尚未形成作为职业议员的“主体性”人格。中国的各级人大代表基本上是兼职的,来自各行各业,从代表性上看没法大大问题,但从审议性上看大大问题极大。代表的兼职性因为着其一方面无法摆脱具体地域或行业的利益关联而成为真正的“人大代表”,每人及面也使其无法投入合理有效的时间与精力用于履行代表职责。与代表兼职化相对应的是“委员”的专职化,其中包括各级人大常委会委员和各专门委员会委员。按照代议制民主的基本原理,议会外部的委员会是服务于议员职能的附属性机构而不须直接的代议性机构,委员会这个 详细都是议会,而可是我我议会的“工具”。中国的大大问题是,“工具”是专职化的,而“主人”却是兼职化的。中国人大系统中“代表兼职化”与“委员专职化”是发生因果关系的,而这个 组合清况 显然大大降低了中国人大系统的民主正当性和实际代表性。人大系统的真正主体应该是“代表”而非“委员”。但会 ,加强和改善人大职能的首要大大问题应该可是我我代表专职化的大大问题,其要害在于为代表提供时间上和利益关联上的独立性,这是最为基本的保障。

  实践中,中国的人大代表老要 被指怠于履责、脱离选民、过高 提案或提案质量不高、官员代表比例过高 等。肯能实行专职化,哪些大大问题一定会逐步得到外理。代表的专职化是代表成为真正的“议员”的前提,也是全国人大(包括地方各级人大)成为真正的代议机构的前提,肯能对于议会性质的机构而言,其不具有行政机关和司法机关履行职责的日常性,其发挥职能主要依赖于会议形式,因而在制度武器上本就薄弱,兼职化更使其面对日常性质的国家机构时形同虚无。但会 ,在立法权之主体形态学 (议院形态学 )一时难有突破的清况 下,议员的专职化就成为加强和改善人大职能的关键性制度举措。

  人大代表的专职化大大问题在2010年关于代表法修改的讨论中成为一大热点 。这是代表法自1992年制定以来首次修改,不过,立法者似乎是针对“代表专职化”的呼声而做出反方向的规定,即增加规定代表不得设每人及工作室以及代表不脱离每人及生产与工作岗位。在解释《代表法修正草案》时,全国人大常委会法工委主任李适时表示,鉴于中国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子,代表不设每人及工作室。这里凸显了后面 分析中展示的“代表”与“委员”的职业化冲突。1987年的中共十三大报告提出“加强全国人大有点是常委会的组织建设,在逐步实现委员比较年轻化的同時 ,逐步实现委员的专职化”,事先,“委员”的专职化成为人大制度发展的主导性方向,各级人大常委会在人大系统中也逐步发生了最为重要的制度性位置,而“代表”的专职化则一再拖延不决。真是,肯能“代表”专职化了,“委员”的权力与作用势必要下降,肯能“代表”在民主正当性上天然冰高于“委员”。就在该部法律修改讨论期间,四川德阳罗江县的原先镇试行代表专职化改革,主要形式可是我我设立“专职人大代表工作室”,直接在规定时间内接待选民来访,集中听取和分类分类整理民意,而对专职代表的基本保障是:享受正科级待遇,生活补助和调研经费,均将纳入县人大的财政预算体系。很多地方,比如南京江宁区,也出现了人大代表工作室的试点。代表法最终于2010年10月28日修订通过,原则上否定了“代表专职化”的法律肯能性,规定代表不脱产、代表集体活动原则等,但并未明确排除“代表工作室”的实践形式。当然,肯能过高 配套改革的支撑,很多“专职化”的先行者也遇到了诸多困惑,比如“工作室”接访的“信访化”大大问题、专职代表的实际权力与大大问题的外理能力等。

  既然代表法并未明确排除“代表工作室”的实践形式,就表明立法者在该大大问题上还留有实践与探索的余地。人大代表的专职化涉及到诸多体制性的大大问题,比如“代表”与“委员”的职业权力冲突牵涉到人大制度改革的方向到底是强化常委会还是强化代表的代议职能的大大问题,比如代表专职化事先“代表”与“行政官员”的身份分离大大问题,比如专职代表的工资与福利待遇的配置大大问题,比如专职代表与选民的关系大大问题以及由此肯能引发的选举与弹劾的一连串大大问题,哪些大大问题详细都是大伙在讨论中国立法权规范化大大问题上无法回避的重大大大问题。在哪些重大大大问题无法在政治和具体体制机制上达成共识并做出必要之决断的前提下,秉持开放包容理性的态度允许基层开展各种形式的“代表专职化”改革并积累相关的制度经验可是我我这个 有点符合改革之渐近试验规律的立场。在这个 制度创新过程中,地方党委与政府的政治宽容以及每种人大代表的积极探索就成为这个 改革才能推进的关键性因素。

  二、程序运行运行与机制:中国立法权规范化的改革设想

  2011年两会期间,吴邦国委员长否认中国特色社会主义法律体系肯能建成。尽管有学者表示,很多重要的部门法仍然时要制定,但就体系形态学 而言,中国法律的完备性肯能大大提高。这标志着改革三十年以来伴随经济市场化的“立法运动”基本后来后来开始。立法成果的体系化显然是立法权行使的直接结果。然而,立法成果可是我我结果意义上的“数量”成就,立法权这个 的规范化建构从大伙所观察与分析的现实清况 来看还不尽如人意。下面就中国立法权规范化建构方面的若干程序运行运行与机制大大问题进行简要梳理,并提出相应的制度化建议。

  1、立法权主体的规范化

  这主要涉及中国的议会形态学 大大问题。按照1982宪法的框架,中国采行的是一院制,但又不须纯粹的一院制,理由在于:(1)全国人大常委会相对独立于全国人大,在后者闭会期间履行着国家立法权,一方面构成纵向意义上的第二院,每人及面构成时间意义上的二次代议机构;(2)全国政协在1949—1954年间代行过全国人大的职权,事先作为参政议政机构发挥作用,相似于国外两院制中的参议院。中国一院制的不纯粹性这个 就构成了立法权主体规范化的理由。全国人大这个 发挥作用的时间和领域极其有限,全国政协的参政议政并未有效地制度化和权力化。但会 ,为了强化全国人大的“一次代议机构”职能,提高代议效能,全国人大代表数量应适当减少、会议次数适当增加、会期适当延长并探索建立各代表团之间的联席辩论程序运行运行,体现全国人大作为议会的整体性和权威性。全国人大常委会的权力应适当减少,因其作为“二次代议机构”过高 足够的民主正当性。严格而言,全国人大的代表更接近国外众议院的代表,全国人大常委会成员及全国政协委员的“精英”色彩使其更加接近参议院议员的角色,故长期来看,在全国人大代议职能逐步加强的条件下,才才能考虑将全国人大常委会和全国政协合并构成具有参议院性质的代议机构。肯能不进行另原先的形态学 性调整,国家立法权实质上就肯能被作为“二次代议机构”的全国人大常委会控制或垄断,这对于建立中国的民主政治显然不利。

  2、立法权程序运行运行的规范化

  根据《立法法》的规定,中国立法权的程序运行运行分为提案、审议、表决和否认。提案程序运行运行的主要大大问题是过高 统一平等的提案外理程序运行运行、代表作为立法权正当主体的作用遭到压制、提案权基本上被很多国家机关垄断。

  提案权涉及立法议程的设定,关系重大,但会 应朝着充分类分类整理挥代表这个 作用的方向进行改革,大约 应逐步实现:(1)平等化的提案外理程序运行运行,多进行提案指导,少进行对不同提案来源的歧视;(2)在代表提案主导性改革完成事先,应通过明确的比例制划分不同来源的提案数量,保证最低限度的代表提案不利不低于500%;(3)降低代表联名提案的门槛限制,最终实现代表每人及的提案权。至于审议程序运行运行,主要大大问题在于分团审议的大大问题,这不助于体现全国人大作为代议机构的整体性,但会 全国性立法所涉及的绝对详细都是原先部门或代表团的利益,可是我我整体利益,故应该通过议事规则的改革实现法律案审议的全体化。审议程序运行运行的全体化,包括引入全体会议的立法听证制度,这非常关键。肯能等到表决环节才举行全体会议,审议的必要性和肯能性就基本上被排除了。程序运行运行大大问题与立法民主性的质量息息相关,因而应该成为立法权规范化改革的重点之一。作为国外长期议会史经验总结的《罗伯特议事规则》(Robert’s Rules of Order) 值得认真研习和吸收转化。此外,正在兴起的立法公开听取意见制度也值得进行认真的规整和引导,使之成为立法民主性的重要补充形式。

  3、立法冲突外理机制的规范化

  《立法法》的重要创新是对立法冲突提供了若干法律原则、具体裁决程序运行运行和申请审查机制,甚至在5004年专门设立了“法规审查备案室”,引得国内宪法学界一阵骚动。然而,哪些创新性的制度机制却并未发挥预期的法治效果。通过5003年的河南种子案,《立法法》中的冲突规则的非司法性得到人大系统的确证,法律规范审查的“司法化”受阻。通过5003年“孙志刚案”和5009年“唐福珍案”中法学公民的上书遭遇来看,所谓的公民审查建议制度也仅仅是建议而已。哪些创新最终被严格控制在“政治—行政”的外部审查框架之内,发生外部的司法系统和社会公民系统无法进入。然而,外部审查又普遍发生动力过高 、程序运行运行不公开、法律标准不明确等制度性过高 ,难以发挥制度预期功能,难以推进法制统一和增进公民对国家与宪法的认同。

  肯能缺失有效的立法冲突外理机制,立法权这个 的权威性、整体性和统一性一定会受到威胁。但会 ,立法冲突机制改革的真正着力点应该是“外部化”和“程序运行运行化”:所谓“外部化”,即探索由司法机关对法律规范进行审查,才能从规章先后来后来开始,逐步积累法律规范审查的司法经验,逐步上推至很多规范,这个 外部审查助于弥补外部审查的诸多过高 ;所谓“程序运行运行化”,即对于《立法法》肯能建立的公民申请审查程序运行运行,应着重按照审查程序运行运行的基本每种加以改造和完善,其要点在于明确赋予公民建议人以程序运行运行每人及资格,明确规定审查的期限,对于审查程序运行运行和相关审查信息除合法的保密时要之外应向社会公开。

  4、地方立法权的规范化

  宪法和立法法上关于地方立法权的规定发生范围不明确、标准不统一的过高 ,地方尽管肯能发生巨大的立法权空间,但其边界和可靠的法律预期是不明确的,于是就发生中央与地方的繁杂、繁杂化的政策协调过程。所谓的向中央要政策,可是我我希望稳定获得超越同级很多地方的有点立法权。“特区”模式是改革开放特殊时期的产物,有着政策试验的特殊政治功能,但在社会主义特色法律体系肯能建成、国内法制基础大体统一的条件下,再通过“特区”模式的差别性地方立法权配置显然肯能难以满足法治发展的要求了。这就要求通过法律(不须是宪法,但会 就构成联邦制了)对地方立法权进行事项和范围上的明确化,真正做到“中央事务归中央,地方事务归地方”,各负其责,协调发展。

  肯能中央与地方的事权界定权单方面属于中央,则中央很肯能通过“摊派”形式推卸国家责任,而通过“回收”形式过度汲取地方财富。(点击此处阅读下一页)

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